疏理十二五时期改革:政府国企利益关系面临调整
改革顶层设计
“十二五”时期，改革进入新阶段。今后十年，是中国仍可以大有作为的重要战略机遇期，能不能冲破“中等收入国家陷阱”，能不能真正进入可持续发展的良性轨道，利益分配与利益格局能否调整到位至关重要。
也就是说，改革走到今天，需要对各种利益关系进行一次梳理。不厘清利益关系以及相应的分配机制，改革就难以真正推进，也无法真正实现“调结构”与“可持续”。
调整利益格局，牵一发而动全身。这，恰恰需要对改革进行顶层设计。尤以三个方面为重：
政府与国企的关系。通过提高国企分红，建立国有资本经营预算，并与公共预算相衔接，一方面限制垄断性收入，另一方面让分红通过公共预算增加全社会公共品供给，使低收入群体能够更充分地分享收益。在这个意义上，“政府和国企”的利益关系调整，隐含了收入分配改革之意。
中央与地方的关系。事权财权匹配不合理，导致地方过于追逐GDP，社会基本公共服务的提供相对滞后，同时加剧了经济结构的扭曲，这与“十二五”转变经济发展方式存在内在的冲突。
中国与世界的关系。人民币国际化越来越被看作中国与世界关系的一个重要视角，但人民币国际化的意义显然不仅如此。当中国站在全球的角度配置金融、资本和资源要素时，中国与世界的利益关系将更为深入，其风险也会更高。如何重构上述三大利益格局，成为“十二五”及今后更长时间内转变经济发展方式这一主线的突破口。深水区的改革，会直指利益格局的调整，复杂程度和难度都相当大，正如十七届五中全会关于“十二五”规划建议所指出的：“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。”
政企账本的“十二五”悬念
“在去年下半年的政策预案中，垄断性央企红利上缴比例本来定在30%。”一位曾参与《国资法》制订的专家组成员说，“最后折半，是因为部分央企及相关部门的博弈力量太强大。”
文/《财经国家周刊》记者 刘琳
政府与国企账本
政府与国企之间，是本算不清的账。
如果说，在国企困难的那些日子，因为改革重组，无法上缴红利还说得过去。1994年国务院决定允许国企保留税后利润，虽然国企集团公司的母公司一般都从子公司收取分红，但并不需要交给它的股东——政府。
如今形势大为不同，许多国企盈利能力已超市场平均水平。2010年国有企业累计实现利润19870.6亿元，同比增长37.9%。以2007年为例，非金融类国有企业总利润占到GDP的7%，相当于当年中国资本形成的1/6。如果将其全部纳入预算，当年政府财政收入将会增加1/3。
如此高的利润在国企体内循环，在经济增长顺周期下，导致无边界扩张、央企投资过度、垄断工资等诸多问题，也就不足为奇。国企分红不上缴或者分红比例低，直接影响国有企业改革的深化，国家与国企分配关系失范，也不利于提升政府宏观调控能力。
更重要的命题是：在经济增长顺周期下，大量国企利润不分红，花掉了，一旦经济增长进入逆周期，亏损最后仍需国家和社会买单。
国企不分红的状况在2007年发生了变化。第一个国有资本经营预算也于2008年开始进行为期3年的第一轮试点。试点的一项重要原则是，建立国有资本经营预算与公共预算的衔接，但至今未能落实。两个预算之间没有资金流动和往来。国家与国企之间的账本处于不均衡状态。
“十二五”开局前夕，国有企业利润这块不断做大的蛋糕如何分割，再度成为焦点。
2月22日，国资委副主任邵宁表示：“2011年部分央企利润上缴比例从原先5%和10%两档，提高至10%与15%。2010年，央企国有资本收益测算值为600亿元出头。2006年到2009年间，国有资本收益为1686亿元，其中54%用于中央企业重组。”
《财经国家周刊》记者从财政部、国家发改委以及曾参与《国资法》制订工作的专家组成员处获悉，“十二五”期间，依靠自上而下的制度改革，通过各种方式继续提高国有企业红利上缴额度，将成为国企改革普惠于民的一个突破口。
国资委最新数据显示，2010年国资委监管的央企利润总额为11315亿元，其中归属于母公司的净利润为5621亿元。
央企及国企利润连年攀升后，在房地产等领域的大规模投资，以及部分企业员工收入的非理性高涨，成为近年来这些企业饱受诟病、甚至被指形成特殊利益集团的重要原因。热议背后，是对国民收入分配格局调整的期待。
记者曾于2010年从人力资源与社会保障部相关人士处获悉，“十二五”期间收入分配改革的主要发力方向为“控高”与“提低”。在2010年没有出台却多次修改的收入分配改革征求意见稿中，“将垄断企业利润向低收入群体转移”，作为调整两端收入的路径之一。
专家分析，被社会舆论指责的央企及国企盲目投资与提高自身福利的热情，央企利润投向公共福利路径的缺失，是这一问题链条的最后一个环节。关键的上游问题在于，手中“余粮”庞大的央企及国企，作为市场主体，存在难以抑制的追求资本升值的冲动。
遏制这一冲动与调整分配秩序，重点在于收紧上游过多的“余粮”，重置政府与国企之间的账簿格局，通过自上而下的立法过程与制度改革，构建一个国企利润普惠于民的通道。
记者了解到，“十二五”期间加强“余粮”上收，将主要体现在提高国有资本金上缴比例、拓宽国有资本金预算范围、做好国有资本金支出三个层面。这需要跨越不同部门进行整体规划与总体设计。
待定的时间表
“在去年下半年的政策预案中，垄断性央企红利上缴比例本来定在30%。”一位曾经参与《国资法》制订的专家组成员对记者说，“最后折半，是因为部分央企及相关部门的博弈力量太强大。”
2010年底，财政部公布《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》，将央企分为四类，第一类企业包括石油、石化、电信、电力等15家垄断型央企，其红利上缴比例从之前的10%提高到15%；钢铁、贸易、运输等一般竞争性行业的央企被划分到第二类，上缴红利比例提高5个百分点，达到10%。
与2007年初征国有资本金收益时有所不同，目前财政部把军工企业、设计研究类企业、中央管理出版类企业，以及部分部属企业也纳入缴纳范围。这些企业目前有33家，划分为第三类，统一按5%的比例上缴；第四类企业则为中储棉和中储粮两家目前免缴的央企。
对此，财政部科学研究所所长贾康说，目前央企红利上缴水平不仅低于上市公司股东分红的普遍份额，也低于其他国家国有资本金收益上缴的“国际惯例”水平。他说，“提高央企的国有资本金收益上缴，不仅能够遏制央企盲目投资的冲动，也对国民收入分配的调整有重要意义。”
据上述《国资法》专家组成员介绍，由于从1994年开始的央企只上缴税收、不上缴红利的政策执行达14年，2007年央企红利上缴试点启动之时，遇到了来自央企及相关部门的较大阻力。“我们采取自上而下的路径，使政府和领导调整观念，意识到央企上缴红利问题的重要性。”但他表示，“比例定在什么水平，是各相关部委与央企讨价还价的结果。”
提高央企红利上缴比例的主要力量，来自于财政部等相关部门。2010年年中，财政部发布国有资本经营预算编制情况时指出，将进一步提高国有资本金收益收取比例，并且理顺各部门关系，扩大收取试点范围。
央企被认为是博弈的另一方。
“央企及国有企业通常具有较强的规模扩张冲动。”国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁对记者说，“靠规模拿订单，规模越大则拿到的项目越大，而规模较小的企业则可能面临被重组的风险。这是央企想办法截留利润，用于再投资的一个重要原因。”
“财务签单权是央企领导不愿割舍红利的另一原因。”中国政法大学教授李曙光认为，“财务签单权”中所隐藏巨大的财务开支权力与灰色收入空间，其基础来自于手中有足够多的趴在账户上、暂时没有明确投向的资金可供支配。
“国资委在这一过程中的态度，值得回味。”上述《国资法》起草小组的专家说，一方面国资委具有国有资本金预算的编制权，收取央企上缴红利，而从近几年国有资本金的去向来看，则是由国资委在央企范围内统一调配，用于央企重组、技术研发等。因此，国资委在一定程度上，有动力继续推动部分央企红利上缴比例的提高。
但另一方面，在上缴比例提高力度增大、使央企感到较高压力的时候，国资委又往往因为所属央企申诉困难多、履行的社会责任大，以及央企负责人薪酬难以与世界接轨等各种客观限制条件，而成为调整比例过程中的折中角色。
上述参与《国资法》起草的专家指出，“十二五”期间，不断提高央企红利上缴比例没有悬念，而这一博弈格局在短期内也将持续。当下要解决的关键问题，是如何将历次博弈的成本降到最小。如果每提高一次便要经历一番各方游说，或对一家一家的巨头企业单独谈判，那么上调比例大打折扣的结果就难以避免。
他认为，“十二五”期间，针对央企红利上缴比例的提高步骤，应该制定一个各方都能够达成一致的、提纲挈领的时间表，尔后便是执行及根据具体情况调整的过程。“时间表的重要意义，在于政策将具有较强的稳固性，通过这种方式，保证国有资本金收益能够在较长时间内可预期地扩容。”
“但这一工作还没有明显进展。这也是目前央企红利上缴政策面临的一大问题。”李曙光说。
如果说制定时间表，可以降低博弈成本，那么红利上缴难的根本解决之道，则来自于制度和立法层面的完善，使各利益相关方跳出不断博弈的套路。
在张文魁看来，要达到这个目标，一是结束试点，由全国人大将央企红利上缴纳入立法。国有资本经营预算交由人大审议，会在很大程度上减少不同部门之间的博弈空间。二是打通央企子公司-母公司-国资委的利润上缴路径，改变现在各家企业一刀切的标准，让上缴比例的确定更具灵活性。
“下一步，一项重要的央企改革，是完善央企母公司股份制改革，建立规范的董事会制度。”张文魁说。
国资委数据显示，2010年央企利润中，归属母公司的利润不到50%。这一改革若成行，将实现拥有大量优质资产的央企子公司向母公司上缴红利，使母公司手中拥有更多“余粮”。
同时，国资委应按传统产业、新兴产业等分类，为央企制定上缴比例的指南性标准。各央企根据母公司及子公司本年具体的情况，确定最终的上缴比例。
“例如钢铁业，属于产能过剩行业，技术发展也进入比较稳定的平台，既不需要大规模的再投资，也不需要大规模的研发投入，上缴比例提高到50%也不过分。”张文魁表示，“而新兴产业，处于快速增发展的企业，则可以降低标准，甚至在一定年度内免缴。”
争议“金融国资委”
如果说“十二五”期间央企红利上缴比例逐步提高面临量的变化，那么扩大国有资本金预算范围，以及做好国有资本金支出安排，则涉及到更多制度层面的创新与改革。
在李曙光看来，2010年底财政部将上缴红利的央企范围扩充至设计研究类等企业范畴，只是国有资本金预算范围扩容的一小步。
“更大的蛋糕来自两部分。”李曙光说，一部分是各省级及各级地方国有企业，“目前全国共有大约11万家国企，这些企业全部属于国家出资企业，应该在央企上缴利润制度逐步完善的过程中，纳入地方国有企业。”
按行业划分，另一块大蛋糕来自高达100万亿元的金融国有资产。目前，中国金融资产总量已从2000年占世界金融资产总量份额的1%上升至5%左右。“这笔资金排除在缴纳红利的范畴之外，是国有资本金收益的损失。”李曙光说。
李曙光等专家在《国资法》研究制定时，提出应成立独立的金融国资委。
目前国有金融资产的现状是，金融资产管理机构在财权、事权、人事权上互相穿插，权责不清。
“大体上讲，财政部是绝大部分金融机构的出资人，有财权；人事权受控于中组部与银监会、保监会、证监会；事权则掌握在一行三会与金融机构自身。”李曙光认为，这造成一个相当复杂的格局，即金融机构扩大股本等活动，涉及向财政部报批；而金融企业的经营活动，及国有资本的盈利抑或亏损，则超出了财政部所辖范围。在这一格局之下，能够“名正言顺”地负责金融国有资本金编制和收取的角色缺位，导致金融国资红利上缴一事难以得到实质性推动。
据记者了解，“金融国资委”方案自提出至今，一直处于各利益相关方的争论之中。“既有支持意见，也有不赞成的意见。后者主要集中在一行三会，原因当然是多方面的，其中也有这一新机构可能会使它们目前的部分职权被分散或弱化的因素。”一位接近国家发改委的人士对记者说，“最终是何种结论，现在还没有明确的共识。”
值得关注的是，在中共中央“十二五”规划建议稿的第十部分“加快改革攻坚步伐，完善社会主义市场经济体制”中，明确提出“健全国有金融资产管理体制”。
“这是在中央文件中第一次正式写入此事。”李曙光说，“我理解，这表明决策层已将金融国有资产的管理列于改革顶层设计和总体规划的框架之中。”他认为，这至少意味着，金融类央企的红利上缴工作，在“十二五”期间会在相关部门例如财政部的推动下，有所进展。
跳出怪圈
“重组是个筐，什么都往里装。”对于2006年到2009年央企重组资金占国有资本金收益高达54%的数据，上述《国资法》起草小组专家组成员如是评价。
根据国资委最新消息，2006年到2009年，国有资本收益共1686亿元，主要用于五个方面。除央企重组之外，支持央企自主创新与培育发展新兴产业支出占比13%，支持央企灾后重建、应对金融危机以及解决历史遗留问题分别占18%、14.9%与0.1%。
这意味着，过去几年央企上缴的国有资本金收益全部返还，用于央企自身。“这只是央企内部的资源和收入调配，可谓收于央企、用于央企，与公共财政和社会保障没有形成关系。”中国社科院中国经济评价中心主任刘煜辉对记者说。
按照财政部于2007年11月下发的《中央国有资本经营预算编报试行办法》(财企[2007]304号)规定，国有资本金预算支出分为三个方向：资本性支出、费用性支出及其他支出。前两项支出主要用于央企改制、重组、自主创新以及弥补国企改革成本，其他支出是用于社会保障等方面的支出。
目前，国有资本经营预算由国资委编制，并上报财政部。预算中留有的其他资金，划入社保等方面的支出，而这也是重组资金占比过半背后的更深层原因。“不排除企业通过重组机会，用国有资本金收益扩大投资规模；而实际上，单纯的再投资应该由企业自身留下的利润来投入。”张文魁表示。
这一支出格局对正在进行的收入分配改革也有影响。人保部劳动工资研究所人士对记者表示，扩大国有企业红利上缴，用以充实社保保障资金是多年的改革思路，但始终难以成行。
有分析人士指出，解决问题的根本在于《预算法》的进一步完善与修订，理顺《预算法》中公共收支预算、社会保障预算与国有资本经营预算的关系。根据《预算法》的要求，令国有资本经营预算支出向公共收支与社保分流。
贾康认为，“十二五”期间公共收支预算、国有资本金预算、政府资金预算以及社会保障预算，应形成一个具体部分相对独立、但又相互衔接的预算体系。
“不仅要注意独立，更要重视衔接。否则无异于从预算角度，承认了国有资本自成体系的这一特殊利益群体。”李曙光说，“国有资本金收入与公共收支、社会保障这两部分，更应体现为上下游的关系。”
